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对我国小产权房的几点思考

发布时间:2021-04-30 17:32:22  浏览次数:56

随着我国房地产业的飞速发展,城市商品房的价格开始急剧上扬,而城市居民的资水平却没有相应的提高,导致人们对住房的需求很难得到满足。于是,越来越多的人开始将目光投向价格相对便宜的小产权房,小产权房的出现不仅反应了我国目前房地产市场存在的问题,也反映出我国相关土地政策和法律所存在的缺陷。本文从小产权房的概念入手,分析其产生的原因,并指出小产权房的两面性,最后在我国现行法律框架内提出一些解决措施。


  现在几乎中国所有的大城市都存在小产权房,小产权房的高利润,吸引着大量的利益群体,开发商、村委会、购房者都参与其中。小产权房自其产生之日起就面临着合法与非法的争论,尽管有关部门明确表示其为非法的态度,但是却没有一部相应法律给予合法、合理的解释。近几年来,随着城市房价的急剧上升,很多人仍然不顾各种风险去购买小产权房,而且有愈演愈烈的趋势。由于小产权房还是一个模糊的概念,相关的法律法规并不明确,导致目前因小产权房引起的纠纷越来越多,于是关于小产权房应如何解决,究竟是合法还是非法就有了许多争论。因小产权房涉及的群体众多,而且在实践中已经愈演愈烈,并且已经形成的客观存在让小产权房的解决必须慎之又慎,否则极有可能造成不稳定的因素。笔者综合考虑各方因素,撰写此文,希望能给小产权房的解决提供一定的参考。


  一、小产权房的概念及特征


  所谓的小产权房,就是指建设在农村集体所有土地上,向农村集体组织以外的居民销售的房屋[1]。它是属于在农村集体土地上开发的房子,开发商并没有缴纳土地出让金和其他税费。它不可以在房屋管理局获得相关的产权证,只有小产权房所属地的村委或者其他相关村政府部门颁发的房屋使用证。因此我国政府和建设部曾多次明文要求城市居民不要购买小产权房,它是不受保护的非法建筑。可是仍有很多乡政府滥用农村集体土地管理权违法建造小产权房。小产权房与正规开发销售的完全产权房相比具有如下独有的特征:


  (一)土地使用不合法是小产权房区别于完全产权房屋的主要特征


  依据我国现行法律的规定,我国的土地所有权分为国家所有和集体所有两种。国家所有的土地在转让开发中由于其土地性质的国有性,所以不会出现类似小产权房这样的问题。小产权房主要是针对在集体土地的开发利用之中,由于未能遵守国家的相关规定导致手续不完备,从而使所建房屋在产权存在瑕疵。按照相关法律的规定,在农村集体所有的土地上兴建商品房,必须经过如下几步程序:(1)先由国家征地,并将土地的利用性质转为建设用地;(2)由国家以挂牌拍卖 出让等形式将土地转让给开发商,同时由开发商向国家缴纳规定数额的土地出让金;(3)开发商建成商品房后出售给购房人;(4)由专门的政府机关向购房者颁发土地使用权证书和房屋所有权证书,确认其所购房屋的所有权。而小产权房则是直接在集体所有的土地上建房并出售,其间未经过征地、缴纳土地出让金、颁发土地使用权证和房屋所有权证等程序,从而使所建房屋在用地上不合法律规定。


  (二)产权证书存在瑕疵是小产权房的另一重要特征


  房地产开发销售,根据我国相关法律的规定应当具有俗称的“五证”。所谓 “五证”是指《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《商品房销售(预售)许可证》。只有上述“五证”齐全的商品房才能公开出售。《国有土地使用证》是证明开发商通过合法程序取得土地使用权的证明。[2]小产权房由于没有经过征地缴税等环节,所以并不具有《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力。”房屋属于典型的不动产物权,所以其产权的合法取得应当经过法律规定的登记程序。房屋登记在我国的法律实践中表现为房产证的发放。而且根据《城市房地产管理法》及《土地管理法实施条例》的规定,房产证只能由县级以上人民政府的房产管理部门颁发才是合法有效的,其他任何单位都无权发放。小产权房实际上不具有此类产权证书,因此在房屋产权上存在较大的瑕疵。


  二、小产权房的分类


  实践中,小产权房主要有以下几种:1.政府和原国有企业事业单位的部分产权房。例如铁路的房屋,一些大型企业的房屋,只能在铁路和单位内部流通,而且有些单位还要求在流通前经过单位主管部门的批准;2.经济适用房。经济适用房因享有国家补贴政策,购房者不能随意流通和处分,若要处分需要符合购买年限和补交相应费用,如土地出让金税金;3.开发商开发建设的不符合《城市房地产管理法》相关条件的房屋。例如缺少土地使用证或者缺少规划许可证,导致购房者无法取得产权;4.村委会建造于农村集体土地上的房屋。这些房屋一般会由村委会或者乡镇人民政府颁发一个证书,又被称为“乡产权房”、“农民房”。这些房屋的建设不仅不符合《城市房地产管理法》相关条件,而且还不缴纳各种税费[3]。


  以上四种房屋中第一种正在进行房改,正在当地政府的领导下进行“产权化”;第二种经济适用房从有这类房屋开始,购房者享有的权利就是明确的,只要符合相关条件就可以流通和转让;第三种需要开发商补办各种手续,补交各种费用,取得相关许可证后就可以使购房者办理产权,而且随着行政许可的严谨,这种房屋几乎已经不存在了。可以说以上三种虽是小产权房,但都有解决办法。但第四种“农民房”至今还没有解决办法,而且在实践中产生大量问题的恰恰是这“农民房”,在实践中愈演愈烈的也是这些“农民房”。 因为“农民房”价格便宜,在房价高涨的现在,它极大地满足了老百姓的需求。


  三、小产权房出现的原因


  (一)不断高涨的房价是小产权房产生的市场原因


  如今的房价少则几千,动辄上万,北京、上海等大城市的房价更是高得不能承受,很多人只能望房兴叹。而“居者有其屋”是一个老百姓最基本的需求,所以小产权房就此产生了。由于小产权房没有土地费用和相关税费,价格比大产权房便宜许多。为了“居者有其屋”,很多老百姓成为购买者况且真正需要住房的人并不是十分介意有没有大产权,这与投资购房不同,因为便宜所以购买,而且房价不断上涨,购买者就会越来越多。有了需求,按照市场规律,当然就会有供给,所以小产权房就愈演愈烈了[4]。


  (二)市场需求加快了“小产权房”的发展


  小产权房市场份额的逐渐扩大,也体现了市场对资源配置的自我调适功能。市场需求增加时,房价也会上扬,当过高的房价抑制了购房者的需求时,市场的注意力就开始向低成本的小产权房方向转变;在建设新农村的道路上,乡镇为了补贴财政也需要小产权房带来的效益。另外,小产权房规模的大小取决于城、乡基于各自公共产品的供求关系。在购房者体会到“小产权房”带来的价格优势时,对它的需求自然就上去了。总之,如果房地产市场的价格压力与供需矛盾一直得不到缓解的话,小产权房也会一直的持续下去。




  (三)建设者的利益驱使


  房地产开发是目前公认的高回报率行业,几乎所有的人都想涉足这一行业。这其中有以房地产开发为主业的企业,但也有相当一部分非以房地产为主业的企业。据新闻报道,在今年的青交会上, 一向以电器为主业的海尔、海信等也大规模涉足房产领域,可见房地产项目的巨大诱惑力。 据相关调查显示,房地产开发商的利润率高达 30%,有的甚至高达50%, 该利润率远远高于其他行业。正是由于房产行业的高回报率和购房者旺盛的市场需求,吸引了包括村委会在内的众多投资者投资于房地产行业。村委会开发建设的小产权房在价格上虽然远远低于普通市场上销售的房屋,但由于开发小产权楼盘时没有缴纳土地出让金等各项税费,因此即使其以低于市场的价格销售,也会有不菲的收益回报[5]。


  (四)新农村建设发展的需要


  小产权房未得到国家产权部门的认可,甚至缺乏必要的手续,其中一个很重要的因素就是新农村建设。“十一五”国家提出建设社会主义新农村,但地方政府资金窘迫,很难担负建设的重任,因此乡镇政府便与开发商合作,得到上级政府批准后,以农村土地为基础搞开发建设,所建房屋一部分低价出售给村民,另一部分出售给城市居民获取润。更直白的说,小产权房搭了新农村建设的便车。


  (五)现行土地管理法律制度的不完善


  农村的土地属村民集体所有,但村民对集体所有的土地在实践中无法实现所有权,既不能随意收益也不能随意处分,农村集体土地的所有权内容几乎没有法律进行相应的体现。我国《土地管理法》明确表明农村的土地属村民集体所有,也就是说村民对土地享有所有权,而所有权是一种财产权,也就是说村民对土地应该享受到财产化的利益。但纵观我国法律,除在《民法通则》第74 条第 3 款规定“集体所有的财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”之外,再找不到村民对其土地所有权的权利内容和保护。《物权法》第 151 条规定:“集体所有的土地作为建设用地的,应当依照土地管理法等法律规定办理”。《物权法》第153 条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。这两条规定表明集体土地是有财产性权利内容的,但权利内容应由土地管理法等法律予以明确和规范,但现行的土地管理法在这方面又没有相应规定,这就给集体土地上建小产权房留下了空间。而且《物权法》明确表明集体土地可作为建设用地,宅基地使用权可以转让,只是需要相关法律法规予以规范,现在的小产权房正是这两类房屋,所以说现在的小产权房不违反我国大的法律框架,只是因没有具体操作规范导致“乱象丛生”[6]。


  四、小产权房的存在是一把“双刃剑”


  (一)小产权房存在的积极意义


  小产权房不被社会认同,但仍有巨大的潜在市场,必然它的积极意义。首先,小产权房是在房地产市场的价格压力与需矛盾的双重作用下孕育而生的,它的价格低廉、交易简单,从而以更好的平抑房价。房屋的供应量与房价是成反比的,供应量增大房价就会下滑,小产权房增加了住房的供应量,有利于平抑快增长的房价,同时也减轻政府调控房价的压力。其次,促进新农村建设。社会主义新农村建设是国家重点发展方向,在农村建设小产房,可以吸引更多的城市居民,从而提高了农村的整体素质,有于新农村建设,为农村带来新的发展机遇,加快农村向城市化迈进步伐和新农村建设的步伐。再次,缓解了城市住房压力。由于社会障性住房的利润空间较小,开发商常常不愿意开发,迫于国家的宏政策,虽然开发了一部分,但对于巨大的社会需求仍然是杯水车薪社会保障性住房的供求矛盾也是导致房价上涨比较严重的原因。小产权产权房如果在交纳一定的土地出让金或部分税费后,可以转化为会保障性住房,会在一定程度上弥补政府职能的缺位[7]。


  (二)小产权房存在的消极意义


  1、小产权房会浪费大量的资源。


  小产权房的开发会不利于节约经济资源,主要体现在利用集体土地使用权修建大量的豪华别墅。另一方面由于小产权房的价格低廉,就是因为小产权房在建设土地、建筑材料以及施工技术等方面没有政府有关部门的监管,质量难免会偷工减料,甚至减少小区的配套设施建设。最为根本的是,由于小产权房的不合法性,极可能在将来会面临被拆除的窘境,造成不必要的经济资源浪费。


  2、对房地产市场的造成冲击


  扰乱房地产市场秩序。小产权房比商品房的价格低了很多,对房地产价格造成巨大的冲击。这些低价小产权房在很大程度上会对本已岌岌可危的房地产市场造成更大的影响,比如已建成的商品房很有可能会面临被迫空置的局面。一旦商品房出现空置卖不出去的问题,就会导致房地产开发企业资金回笼出现问题,继而引发房地产开发企业的倒闭的可能。而开发商在开发、建造房屋时的资金很大程度上是来源于银行的,这又会使得银行业产生大量坏账。这种多米诺效应是十分可怕的。


  3、不利于保护小产权房购房者


  首先,小产权房由于自身不具备相关的产权证,不能公开合法的转售。由于小产权房没有完整的物权,购买者在转售住房时难以公开上市交易。其次,购买者在购买二手的小产权房之后很可能面临一些产权纠纷问题,而小产权房又没有在相关部门登记注册,这会导致购买者得不到法律的有效保护。


  五、解决小产权房问题的措施与途径


  (一)完善我国小产权房的法律制度


  小产权房的困境根源在于我国目前的城乡二元土地制度不合理,该制度严重落后于时代发展的要求。因此,必须对我国土地管理法律制度实行改革,构建与市场经济相适应的土地法律制度。我国新颁布的《物权法》是规范财产关系的基本法,对我国农村集体土地进行了概括性的规定,需要土地管理法规进一步细化。我国《宪法》规定了农村集体土地使用权可以依法转让,《宪法》是我国根本大法,该条规定是我国农村集体土地法律制度改革的基础。《土地管理法》应该以《宪法》为基础,对与保护我国农民集体土地权益相矛盾的法律条款作相应修改,对《土地管理法》规定的农村集体土地所有权行使的各种不合理限制予以取消让我国广大农民享有农村集体土地非农化进程中的土地所有权、收益权、发展权和处分权等各种权益,逐步实现《土地管理法》的体系修改[8]。


  (二)完善土地征用法规,保障农民土地财产权


  正当公平、公正、合理的行政征用补偿原则是现代市场经济国家普遍遵循的原则。而现实中在一些地区一些部门以“公共利益需要”为旗号低价征用农民土地后再转让获取增值收益,实际上保护了一些企业、单位甚至个人的利益群体的小团体利益。不是以工补农以城促乡,而是以农补、以乡补城。因此,应明确界定公共利益、完善征地程序,确保在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权,把征用农民土地的过程变成一个平等财产权利主体交易的过程,合理分配政府、开发商、农民的利益,保障农民在征地过程中应获得的增值收益。


  (三)构建合理、有序的农村土地流转机制


  在产权明晰的前提下,按照市场经济规律进行农地合理流转,是建立现代商品化农业以及进行农业规模经营的需要。为此,一方面应通过政策 法规的调整,较少对农地流转的种种限制;另外应加快农地流转的市场化进程,根据各地区的不同情况采用租赁等不同的形式的流转方式,建立合理的价格机制和补偿机制,减少目前农地流转过程中国家和地方政府的行政性色彩,培育从事农地流转的专门性中介机构建设,大力加强流转所需的各项经济、法律环境建设[9]。


  (四)尽快解决现存的小产权房问题


  1、严格禁止新开发建设小产权房


  在新的法律和政策出台之前,必须严格禁止新的小产权房开工建设,以确保现行法律的有效落实。如果一边解决现存问题,一边又出现新的小产权房,那么这一问题将永远解决不了,只有政府态度鲜明地执行现有法律,才会有效遏制小产权房的继续泛滥。


  2、针对不同形式的小产权房屋,分类审视,核发不同的产权证书


  如果购买小产权房屋的购房者的条件经过核实符合国家有关经济适用房或者限价房的购买规定时,可由相关部门相应的核发经济适用房或者限价房所有权证书。对于此类房屋在日后使用中的出租、转让也依照国家有关经济适用房或者限价房的相关规定进行;如果小产权房屋的购买人补缴了土地出让金及相关税费,那就应当核发普通的房屋所有权证书。此时的房屋转变为普通的商品房。购房人可以自由合法的居住、出租、转让。房屋通过市场流通转让也不再受任何限制;如果该小产权房屋既不符合国家有关经济适用房和限价房的有关规定,购房者也不补缴土地出让金和相关税费的,由发证机关核发特殊房屋所有权证。持有此类房屋所有权证书的购房人可以自己居住,但在未来房屋的所有人变更时,应当补缴土地出让金和相应的税费[10]。


  3、对于严重违法的小产权房屋谨慎拆除


  如果开发建设的小产权房屋非法侵占了基本农田,致使耕地遭受破坏的,可以考虑强制拆除,恢复耕地原状。此外,对于影响防洪泄洪、危害国防安全、严重破坏生态环境而修建的小产权房屋,也应予以拆除。


  总之,小产权房是在特殊的市场环境下产生的经济现象,说它合法,它不具备合法的特征;全盘否定,它在平抑房价疯涨,解决市场供需矛盾上起了一定的积极作用。因此,只有在完善相关的法律体系和土地所有权制度后,才能对它进行正确的界定。笔者对小产权房看法是:本着“以人为本、和谐发展”的理念,尽快使小产权房走入正确轨道。


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